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编者按 我国作为一个多民族的发展中国家，政治、经济、文化、教育发展很不平衡。表现为发达地区与欠发达地区、城市与农村、重点学校与一般学校，在基础教育资源占有与配置等方面存在不平衡状况。基础教育在不同地区也面临着不同的问题。因此，实施素质教育，必须实行区域推进，根据不同的区域特征实行不同的目标定位。那么，不同区域素质教育面临哪些主要问题，应实现怎样的目标定位，如何实现区域推进素质教育的目标？本版从我国东中西部三个主要区域入手，研究探讨这一问题。
西部民族地区
■从民族地区现代化的高度提高认识。
■调整学校布局结构，提供组织平台。
■建设一支符合素质教育需要的师资队伍。
问题
建国以来，中国西部民族地区基础教育在国家特殊政策的支持下，满足人民群众基本教育需求的体系结构已基本形成，并形成了一支数量足够、素质较高、相对稳定的师资队伍，为推进素质教育奠定了良好的基础。但是，由于历史的原因，西部地区基础教育与东部地区的基础教育存在着巨大的差距。
1.西部地区推进素质教育尚存在着不平衡的问题。西部地区内部存在着经济社会发展的不平衡，城乡二元化结构的并存，农业经济地区与牧业经济地区的差别，少数民族地区与非少数民族地区的不同，都深刻地影响着素质教育的推进，一般而言，城市好于农村，农业区好于牧业区，汉族地区好于少数民族地区，对偏远落后的地区和大部分少数民族地区来说，因基础教育条件差，推行素质教育困难重重。
2.西部地区突出的特点是多民族多元文化的并存。因文化历史的传统不同，更由于文化价值观念的不同，对来自于主流文化背景中的素质教育缺乏必要的认同，这种认同过程充满着观念的冲突和价值的选择，如果不考虑民族文化的因素就会造成推进素质教育的巨大障碍。
3.西部地区传统教育观念根深蒂固，加之生活环境的影响，社会普遍对教育赋予了极其沉重的功利性价值。农村孩子接受教育的目的大多是为了摆脱农村艰苦的生活，少数民族的孩子接受教育的目的主要是为了进入主流文化社会，就连城市的孩子也以考上重点院校或出省上学为目的，所以，西部地区存在着严重的应试教育现象，这是素质教育推进过程中举步维艰的深层次原因。
4.西部地区基础教育发展水平低。主要表现在教育普及程度低、教学基本设施简陋、学生流失率高、民族女童教育困难重重、现代教育技术发展缓慢，基于教育本身存在的这些问题，教育主管部门把主要精力放在解决急迫的问题上面，所以，人们忙于跑项目、搞资金，以保证教育的正常运行，致使教育内部缺乏推进素质教育的强烈需求。
5.西部地区虽然建设了一支教育行政队伍、教育教学管理队伍、专任教师队伍，但是，这支队伍存在着对素质教育认识不足，缺乏必要的推动措施，尤其是专任教师，因穷于应付日常的教学工作，加之本身的知识准备、素质能力的限制，所以缺乏素质教育的推行者和实施者。
6.西部地区基础教育课程改革缓慢，尤其在少数民族地区，基础教育课程改革仅停留在宣传和通识培养层面，有些地区尚未启动，至今还没有课程改革的民族地区县级实验区，没有适合于民族教育实际的课程标准和教材，使素质教育的推进缺乏必要的载体。
特点
西部地区的突出特点是多民族聚居，区域教育与民族教育紧密联系在一起。少数民族教育具有其本身固有的特点，存在着自身特有的发展规律。
1.发展民族教育的自然地理特殊性。西部民族地区的自然地理条件是极其艰苦的，由于历史的原因，少数民族大多被分离居住到不利人类生存的环境之中，或山高林密、或荒漠广布、或高寒缺氧，这种环境因远离经济社会发展中心，加之农村牧区城镇化过程缓慢，影响到教育的空间结构布局。
2.发展民族教育的高投入特征。相对而言，发展民族教育需要比其他地区更高的投入，教育教学的成本相对较高，基本建设的投入、教师的工资、学生寄宿制的费用等等都远远高于非民族地区。但由于基础教育实行分级办学、分级管理，以县为主的办学体制，地方财力的薄弱与教育的高投入存在着尖锐的矛盾。如青海果洛藏族自治州的玛沁县培养一个小学毕业生费用高达4040元人民币。
3.民族教育具有一定的保守性和封闭性特征。少数民族生存空间相对封闭，自给自足的自然经济占主导地位，人们习惯于日出而作、日落而息的生活方式，形成了封闭的、循环往复的生活链条。因此，教育也就成为这种社会生态链条的一个环节，这种封闭的教育文化对素质教育的理念存在着某种排斥性。
4.民族教育受到宗教的强烈影响。中国少数民族普遍是群众信教，宗教作为一种文化现象渗透到社会生活的方方面面，甚至影响到生活于其中的人们的价值观念和行为选择。对今天的现代教育制度建立、社会教育价值取向、教育内容的结构都存在着深远的影响。
5.民族教育的双语特殊性。对少数民族学生来说，母语教育、汉语教育、其他外国语种教育成为必须接受的教育。
6.民族教育具有起点低的特殊性。现代学校教育在民族地区建立的时间较晚，其基本体系是在建国后形成的。近几年，国家推行“义务教育工程”、“2003——2007年‘两基’攻坚计划”等项目，教育的基础设施得到了极大的改善，但是由于历史欠账太多，西部地区基础教育的发展基础仍然薄弱，自身的发展能力、创新能力十分有限，因此，有必要寻求全面提高教育教学质量的切入点。
对策
1.从民族地区和少数民族地区现代化的高度认识推进素质教育的重要性。现代化是整个人类社会发展的必然趋势，对于西部地区、西部民族地区和西部的少数民族来说，要想跟上现代化的步伐，关键是要培养具有现代化意识的人才和培养现代化建设的人才。
2.在西部地区构建学习型社会中推进素质教育。西部地区推进素质教育中遇到了来自社会的阻力，因此有必要从社会的整体改进中推进素质教育，可以通过以儿童为中心的社会发展模式运作，把社区的发展作为素质教育的资源，以社区发展作为推进素质教育的动力。
3.调整民族地区学校布局结构，为推进素质教育提供组织平台。西部民族地区教育因人口分布疏密问题而导致的空间结构不尽合理，因生源的流动而导致的普教与职教结构的失调，因学校布点不均而导致的规模与效益低下。这种教育组织结构是不利于推进素质教育的。因此，有必要调整民族地区基础教育发展的思路，走“适当集中，扩大学校规模，优化布局”的道路，为推进素质教育提供良好的教育组织基础。
4.在民族文化现代化转型中推进素质教育。民族教育的改革与发展，实际上存在着多元文化的境遇，本民族传统文化、汉族的主流文化和其他的民族文化，不同文化类型的相激相荡，形成了民族教育的丰富资源，对于少数民族学生来说，培养多元文化视野是其适应未来社会必要的素质。
5.努力建设一支符合素质教育需要的师资队伍。民族振兴靠教育，教育振兴靠教师，教师队伍素质的高低是民族地区能否推行素质教育及其成效的关键要素，因此，要从政策层面、工作环境、福利待遇等方面建设民族教育的师资队伍。(何波：青海师范大学教务处处长、教授)
中部地区
■实行教育经济区域政策，使之早日摆脱“普九”欠贷。
■大力发展初中后教育，提升中部地区劳动力素质。
中部十省基本代表我国中等发达地区水平，历来是我国主要的工业基地和粮食的重要产地，文化根基深厚。中部地区的特点是国企比重较大，经济整体水平不如东部地区，农村人口众多，农村教育面广量大，经济和教育基础薄弱。近年来，中部地区社会经济得到一定的发展，总体来说形势是好的，但由于市场经济的发展，以及国家支持重点和民族政策等因素的影响，特别是沿海战略和西部大开发战略的实施，使中部错过了大发展的机遇，不仅在经济增长方面呈现出中部“塌陷”的态势，而且在非贫困县农村义务教育方面也出现了教育“塌陷”现象。
问题
根据国家教育行政学院2004年9月对全国254位地市县教育局长问卷调查，中部地区与全国总体情况相比，农村义务教育存在的问题大体相同，但办学经费和“普九”欠贷问题更为突出。
1.经费紧缺，严重制约农村义务教育的发展
办学经费紧缺，可以说是我国教育，特别是农村义务教育面临的普遍问题，但中部地区这一问题表现得更为突出。调查发现，除少数发达地区外，税费改革对大部分地区的农村义务教育投入都产生了很大影响。63.78%的局长认为“农村税费改革后，农村义务教育办学经费受到较大影响”，而中部地区反映此类问题的局长高达75.81%，高出全国总体水平8个百分点，其中46.67%的地市局长和70.97%的县局长将其视为当地教育目前所面对的最大难题。近年来实行的税费改革，虽然成功地减轻了农民的负担，但同时也暴露出我国农村义务教育投入体制的弊端——“政府责任缺失”。调查数据显示，税费改革以后，许多地区农村义务教育办学经费发生了可喜的变化，一半以上的地区办学经费有或多或少的增加，而对中部地区来说，办学经费没有增加和极大减少的比例高于全国总体水平，增加很多的则低于全国总体水平。也就是说，税费改革中部地区取得的成效低于全国总体水平。
2.“普九”欠贷，成为进一步推进农村义务教育的沉重负担
本次调查数据显示，254名局长中有50%的局长将“普九”欠贷列入当前农村义务教育面临的主要问题，而中部地区则高出总体水平8个百分点，达58.06%。在对“普九”欠贷作进一步调查时发现，在中部，98.36%的地区存在“普九”欠贷，已经还清的仅占总数的1.64%，正在逐步偿还的占40.98%，而高达55.74%的局长所在地区的“普九”欠款负债沉重、无力偿还。由于债务不能按期偿还，不断引发事端，影响到学校的教育教学工作。
3.高中瓶颈，制约人力资源整体素质的提升
援引2003年2月14日《中国青年报》《我国首次公布教育与人力资源报告》一文中的数据，2001年我国初中毕业生升学率仅占52.6%，而从地区分布来看，东部和西部地区的升学率相对高一些，分别为56.7%和55.7%，中部地区仅为47.3%。而这只是中部地区的平均水平，中部一些人口大省的初中毕业生升学率还在45%左右徘徊。
建议
1.实行教育经济区域政策，促进中部地区教育经济的崛起
中央高度重视农村教育问题，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确了农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重。中部地区农业人口比例较高，农村教育问题突出，可以说中央把农村教育工作作为重中之重，是促进中部地区教育崛起的极好发展机遇。
政策因素是影响区域教育发展的一个重要因素。例如，沿海战略的实施，给予东南沿海具有明显倾斜的优惠政策，使我国东部沿海地区固有的优势得到很好的发挥，经济和社会发展都取得了令世人瞩目的巨大成就，但同时这一战略也扩大了东部地区与中、西部地区经济社会发展的差距。同样，在国家实施西部大开发战略的过程中，中央财政加大了对西部教育发展的支持力度，中央财政已拨付了24亿元支持西部地区义务教育。对“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”，以及西部地区“两基”攻坚等，国家投入大量的资金予以支持，其中大部分资金投向了西部地区，这对西部地区义务教育的发展起到了有力的推动作用，教育发展速度远远超过了其经济发展速度，使西部地区在比较短的时间内缩小了与中部地区的差距。同时，我们还应该看到，近年来，中西部地区受教育程度较高的劳动力流向东部地区，东部地区成为中西部教育的受益者，因此，政府在分配教育投入时，要更加关注中西部地区，通过教育经济区域政策的实行，加大对中部地区教育的支持，使之早日摆脱“普九”欠债的重负，在确保学校正常运转经费的基础上，不断提高中部地区义务教育水平，为中部地区的崛起提供高素质的专业技术人才和建设者。
2.大力发展初中后教育，提升中部地区劳动力素质
中部地区，初中后教育资源的匮乏制约了中部地区劳动力整体素质的提升，也制约了中部地区社会经济的可持续发展。因此，在目前情况下，中部地区无论城市还是农村，都急需加强初中后教育，特别是职业技术教育与职业培训教育。
近些年来，劳动学研究专家和社会学家们将那些初中、高中甚至更低学历学生毕业或肄业后加入失业行列的城市待业人员称之为“新失业群体”。目前，城市中“新失业群体”的比例有扩大的趋势，他们所暴露出的社会问题也日益突出。有关部门急需采取有力措施，扩大职业高中招生，提高初中生升学率，并加大对“新失业群体”进行职业教育和培训力度，在增强他们就业能力、提高劳动者素质的同时，也减缓就业压力，确保社会的稳定。(国家教育行政学院 张婕)
东部发达地区
■加大县管教育力度，加强省对义务教育的统筹协调，确保教育投入稳定增长。
■构建现代学校制度，让学校拥有办学自主权。
■实现城乡教育与同城校际间的均衡发展。
问题
我国东部地区，中有长江三角洲，北有环渤海和山东半岛，南有珠三角和福建沿海。这5个经济圈，聚集了80%左右的综合实力百强县和70%左右基本竞争力百强县。自上世纪80年代初，改革开放以来，东部地区先后有经济特区、沿海开放城市、经济开放区、浦东新区等。东部地区，历来是人才辈出之地，尤其是长江三角洲地区，是历史上科举制出人才最多的区域。随着进一步改革开放，教育继续发展，与西部的差距进一步拉大。江、浙、沪等省市已在提普及15年教育(即学前3年和中小学12年制)。
20世纪90年代中期以后，从中央到地方、从教育内部到全社会，一场以“素质教育”为旗帜的教育改革遍及了全国。东部沿海发达地区也一样，在不同观点的争鸣中，在一些地区与学校的实践探索中，“素质教育”的思想观念以其符合社会发展趋势的强大生命力逐步深入人心。基础教育要由“应试教育”转向素质教育，已逐渐在广大教育工作者中形成了共识。然而，只要我们关注一下周围的教育现状，就无法否定这样一个事实：目前的基础教育依然被牢牢地束缚在“应试教育”的桎梏中。中小学生课业负担不见减轻，升学竞争如火如荼，急功近利，为追求考分与升学率而不惜以牺牲学生的可持续发展能力为代价，依然是一些地区和学校所热衷的教育行为。在全社会都在关注着教育深刻变革的今天，实施素质教育的阻力恐怕已不再只是来自于思想认识上的排斥和抵制，而更多的是来自于整个教育运行机制中的诸多十分具体而重要的环节。
建议
如果说当前区域推进素质教育需要一种指导思想的话，那就是邓小平“三个面向”题词和以和谐、均衡、可持续等为基本特征的科学发展观。它是改革以落后、片面、畸形、追求短期效应为特征的应试教育的理论基础。就目前亟待解决的一些问题而言，宜从以下几个方面采取必要的对策：
(一)理顺教育管理体制，建构现代学校制度是实施素质教育的基础性工程。
从当前基础教育的管理机制状况看，主要涉及到两大方面的问题：一是分级办学分级管理体制在新形势下，如何适应实施素质教育的需要；二是如何建构现代学校制度，为学校实施素质教育创造良好宽松的环境。
1.切实加大县管教育的力度，并加强省对义务教育的统筹协调，确保教育投入的稳定增长，以让校长将主要的精力投入到教育的改革与发展上去，而且不必受到乡镇经济和权力的制约。东部地区经济社会发展较快，目前由县一级财政统筹安排基础教育资金，对确保教师待遇、改造危房、改善办学条件等有了较为可靠的保证。但另一方面，正因为经济社会发展较快，城乡教育的投入反差也比西部欠发达地区要大。在农村，由于长期由乡镇一级财政安排本乡镇的义务教育工作，造成各乡镇的义务教育差距很大。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权，这应该说是教育管理体制顺应社会转型和教育转轨的与时俱进的重要举措。这样，一是可以依照国家政策法规，确保对基础教育，特别是义务教育的经费投入，使学校的办学经费有稳定可靠的来源；二是确保学校的教育行为不受某些教育理念落后的乡镇领导个人意志的制约与影响，使学校的教育行为真正为提高民族素质负责。
随着社会转型后人口流动状况的加剧和教育均衡发展需求的不断提高，建议在全面落实基础教育段的教育财政投入以县为主体制的同时，进一步加大由省级财政统筹的力度，并从法律上规定各级政府的投入比例，以此缩小各县及各乡镇之间因财政收入、重视程度差距而导致的教育投入差异，并可以较有规则地解决流动人口子女的受教育问题。
2.构建现代学校制度，让学校拥有足够的办学自主权。近些年来，由于政府的相对退出和市场的准入，已经使今天的中国企业发展有了一个比较自由的空间。反观我国学校，尤其是中小学校的生存和发展环境，则已无法适应社会发展的需求了。这在沿海发达地区的公立学校中问题同样突出。主要表现为：学校的主体地位不明确，产权制度不完善；政府职能与学校职能不分；现行学校制度中缺少有效的制衡、监督机制；学校在政府行政的过度管理之下难以形成自己的个性特色等。
有专家认为，在公共事务管理中，现代政府应该是“掌舵而不划桨”，表现在教育方面，就是保证教育的公益性和向社会普遍提供统一的义务教育。其中包括提供教育政策和做出合理的制度安排；保证教育市场的公平竞争；为所有社会成员提供市场所不能提供的免费义务教育；保护社会弱势群体的受教育权等。而在另一方面，则应该保障学校依法自主、民主管理，促进校本化管理和民主治校，完善学校法人制度。
(二)实现教育均衡发展，是东部地区推进素质教育可持续发展的关键因素。
基础教育接受大致相等的教育是体现社会公平的主要内容之一。在东部发达地区，完全有能力使公民接受大致相等的义务教育。但我们看到城乡间、地区间、同城校际间的基础教育，显性可见的是教育设施的巨大反差，隐性的则是教师与学生在享有现代教育资源的权利和所处的人文环境等方面存在着更为严重的失衡现象。
从区域推进素质教育的要求看，教育发展的不均衡性所带来的一个十分重要的问题是，它强烈地刺激了一个地区内的学生及其家长们学业竞争的神经，使教育无法纳入素质教育的运行轨道。事实上，因政绩观所驱使，在绝大部分地区，我们所能看到的教育投入现象大多是“锦上添花”而不是“雪中送炭”。这种“马太效应”所导致的最明显的现象就是愈演愈烈的择校，和校际之间不对称、不公正，却又不得不进行的应试较量。
(三)营造有利于素质教育的社会经济文化环境是区域推进素质教育的根本保障。
在我国的传统文化中，“学而优则仕”的读书做官等思想的负面影响，导致了素质教育缺乏必要的社会文化根基。在沿海发达地区，这样的文化越丰厚，其负向效应越大。
事实已经证明，实施素质教育仅靠教育系统内部的一厢情愿是难以获得成效的。积极推进素质教育，这从某种意义上讲是对我国社会体制转型所作出的积极反应。而按照发达国家的发展规律，学历化社会必将为学习化社会所代替。因此各级政府、全社会、学生家长必须对实施素质教育的意义有一个深刻而清晰的了解，把目光转移到提高全体劳动者的全面素质上来，转移到人的可持续发展上来。一旦全社会都拥有了正确、先进的教育思想观念，素质教育的外部环境定将大大改善。
(冯家俊：浙江省嘉兴市教育局 朱建人：嘉兴市教育研究院 王建章：嘉兴市秀洲区区委党校)
专家观点：合理配置资源 实现教育均衡发展
教育均衡发展是当今教育领域科学发展观的重要内涵，也是全面实施素质教育的必然要求；不仅是区域经济社会共同发展的客观需要，而且是全面建设和谐社会、惠及人民群众的一项战略任务。要满足人民群众对优质教育的强烈需求，真正实现“为人民服务”这一根本宗旨，要将沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势，都必须实施教育均衡发展战略。
教育均衡发展有着广泛而深刻的内涵，不仅指教育系统各级各类教育之间的相对均衡发展，而且指不同区域之间、同一区域不同学校之间、同一学校不同群体之间、同一群体不同个体之间的相对均衡发展。实施基础教育均衡发展战略，就是要逐步缩小城乡之间、区域之间、校际之间、群体之间、个体之间教育机会的相对不均等，尽可能在更大范围、更高程度上满足更多人的受更好教育的合理需求。
教育均衡发展，无疑是人们对现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的。改革开放以来，中国教育事业取得了跨越式发展，随着中国经济社会的迅速发展，随着人们物质文化生活水平的日益提高和思想观念的不断更新，社会对教育资源特别是优质教育资源的需求越来越高，对不同程度以不同方式存在着的教育不均衡发展问题给予前所未有的极大关注。其突出表现为：不同地区特别是东西部地区占有和支配教育资源的状况极不平衡；农村居民与城市居民占有和支配教育资源的状况很不平衡；学校与学校之间占有和支配教育资源的状况很不平衡；弱势群体与优势群体之间占有和支配教育资源的状况也很不平衡。教育资源配置的不均衡，其直接结果往往是学习者学业成功机会的不均等。不仅不同地区之间学生学业成功机会有很大差别，即使同一地区的不同学校之间，学生学业成功机会也会有较大差别。
造成上述种种差别的原因是多方面的，既有深刻的历史原因，又有地区经济和社会发展的不平衡性因素；既有教育资源总量性短缺的原因，也有教育资源配置失衡的因素。要实现教育均衡发展，既要通过法律途径确保公民享有平等的受教育的权利，又必须通过政策调整在优化教育资源配置上狠下功夫。
就我国教育资源的配置状况而言，在过去相当一个时期，我国发达地区与欠发达地区、城市与农村、重点学校与一般学校之间，在基础教育资源配置上存有明显的失衡现象，优质教育资源往往过多地向部分学校倾斜，致使校际办学条件、管理水平、师资力量、教育质量等方面的差距越来越大，从而出现强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，加剧了教育资源配置的不平等性和教育资源的结构性短缺。
改变现实中教育不均衡状况，实现教育尤其是基础教育的均衡发展，是今后一段时期我国教育发展的一个重要的战略性指导思想。基础教育均衡发展的首要任务，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，关注每一个学生，实现教育效果和成功机会的相对均衡。各级政府有义务为实现这一目标而作出科学合理的政策导向，为实现教育均衡发展而加大政策调整力度。
近些年来，党中央和国务院重视基础教育的学校布局调整和资源合理配置问题。尤其重视农村义务教育阶段的布局调整和资源配置。2001年6月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置原则，合理调整学校布局。”党和政府基于中国经济发展的区域差别，特别重视区域间实现基础教育的均衡发展。在实施西部大开发战略中，加大了对中西部地区教育的扶持力度。“十五”期间，国家仍然将“两基”作为教育工作的重中之重，继续实施西部义务教育工程。根据现行政策，为实现教育均衡发展，政府已加大教育经费转移支付的力度，注重解决贫困地区经费不足的问题；力图形成多元办学格局，积极发展民办教育，鼓励全社会参与和支持基础教育；实施东西部教育的对口支援；解决地区内的经费投向过于集中问题，使公共教育经费适当向薄弱学校倾斜；大力扶持弱势群体，高度关注农村教育、民族教育、特殊教育、女童教育；合理配置教师资源，促进教育效果的相对均等。
教育均衡发展的提出并引起社会的高度重视与广泛关注，既是目前我国现实教育问题的反映，也是人们对教育未来发展的美好远景。如何合理配置教育资源，实现基础教育均衡发展，是教育工作者不可回避的重大现实问题。(于建福：国家教育行政学院培训部主任、教育学博士)
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(编辑：jyjjfy)
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